物业法规
物业管理的市场监管（二）
物业管理的市场监管（二）
物业管理市场监管体系的基本框架
我国物业管理萌芽于上世纪八十年代初，起步于九十年代，本世纪初开始在全国范围内得以全面快速的发展和推进。2003年《物业管理条例》的颁布和实施，为物业管理的市场监管在国家行政法规层面上确立了基本依据，在此基础上进行的一系列制度建设和行政实践，不断丰富和发展了物业管理市场监管的目标、内容、方法和手段，并初步形成具有鲜明时代特色的物业管理市场监管体系基本框架。按照市场经济的基本理论，物业管理市场和其他服务产品市场一样，分别由市场主体、市场客体、市场价格、市场供给、市场竞争和市场行为六个基本要素构成。笔者认为，从物业管理市场的构成要素为出发，以物业管理制度建设的现状为主线，无疑是全面、清晰地观察和认识目前我国物业管理市场监管基本框架的最佳视角。
（一）物业管理市场主体的监管
从市场卖方的角度，虽然在《物权法》的制度框架下，我们必须承认“其他管理人”与物业服务企业在建筑物及其附属设施的管理服务市场中有同等的供方（卖方）地位，虽然在实际运作过程中，我们不能排除从事专项服务的企业（如清洁、绿化、秩序维护和设备设施维修）与业主之间的专项服务交易行为，但是这都无法动摇物业服务企业作为物业管理市场卖方的主导性地位。国家主要通过设立两个行政许可制度，来加强对物业管理市场卖方的监管：一是物业服务企业资质管理制度，《物业服务企业资质管理办法》规定了物业服务企业资质的条件、分级、申请、审批和动态管理等内容，对物业管理行业实行市场准入制度，以维护物业管理市场秩序和业主共同利益；二是物业管理师制度，《物业管理师制度暂行办法》规定了物业管理师考试、注册、执业和继续教育等内容，对从事物业管理工作的专业管理人员实行执业准入制度，以提高物业管理从业人员的专业能力和职业素质。
从市场买方的角度，针对物业服务的买方并非业主个体而是物业管理区域内业主全体的特殊性，我们建立了业主大会制度。无论是《业主大会规程》还是修改完善后的《业主大会和业主委员会指导规则》，都是从指导和监管两个维度，促进业主团体的迅速发育和市场买方主体的真正形成。针对单个业主购买物业服务的意愿必须服务全体（或多数）业主的共同意愿的特殊性，我们建立了管理规约制度。无论是《业主临时公约示范文本》还是各地在《物权法》出台后修改制订的《临时管理规约示范文本》，都将管理规约（临时管理规约）确立为调整业主之间权利和义务的基础性文件和业主自我管理不动产的重要形式。
（二）物业管理市场客体的监管
物业管理市场客体是物业服务买卖双方交易的物业服务产品，由于物业管理市场中买卖双方关于物业服务产品的信息不对称，因此政府监管市场客体的主要目标在于最大限度地减少和消除不对称的信息，其主要手段是在制订并公布专业的物业服务产品标准的基础上，建立科学公正的物业服务质量评价体系。目前全国通行的物业服务产品标准及评价规范主要有两个：一个是2000年建设部修订的《全国物业管理示范小区（大厦、工业区）标准》；另一个是2004年中国物业管理协会制订的《普通居住小区物业管理服务等级标准》。上述两个标准已适用多年（尤其是第一个标准已超过十年），其间物业管理的环境、内涵、外延、技术手段和质量水平都发生了很大的变化，已无法适应当前物业管理市场监管的需要。
（三）物业管理市场价格的监管
与其他商品市场一样，价格机制是物业管理市场机制的核心。在市场经济体制已基本建立的情况下，政府依然采取行政监管方式干预物业管理的价格形成，主要基于以下两个方面的原因：一是从实际出发，考虑到各地社会经济发展水平的不平衡，物业管理服务事关民生问题，长期生活在福利制住房体制下的民众对有偿物业服务有一个逐渐适应的过程；二是从专业出发，考虑到物业服务的定价模式较为特殊，在包干制和酬金制收费形式下，物业服务的价格构成和主体间的权利义务各不相同，有必要统一规范以维护交易公平和业主权益。物业管理市场的价格监管主要基于以下三个制度：一是物业服务收费监管制度，《物业服务收费管理办法》明确物业服务收费实行政府指导价和市场调节价，应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则；二是物业服务定价成本监审制度，《物业服务定价成本监审办法》明确规定实行政府指导价的物业服务收费应当进行成本监审；三是物业服务收费明码标价制度，《物业服务收费明码标价规定》明确物业服务企业应依法在物业管理区域内的显著位置向业主公示物业服务收费项目、收费标准和计价方式。
（四）物业管理市场竞争的监管
面对物业管理市场中不完全竞争的常态，政府实施监管主要达到两个目标：一是平衡买卖双方的力量，削弱物业服务卖方的优势，以实现公平交易和等价交换；二是平衡市场竞争参与者的力量，为物业服务企业平等参与竞争创造机会，以实现公平竞争和优胜劣汰。政府实施市场监管主要依靠三种手段制订竞争规则、提供竞争平台和确认竞争结果三种手段。推行前期物业管理招投标制度是我国目前监管物业管理市场竞争的主要方式，《前期物业管理招投标暂行办法》要求住宅物业的建设单位应当通过招投标的方式选聘具有资质的物业服务企业，规范了物业管理招投标原则、程序、评标规则及相关法律责任，并明确规定建设单位在招标前和中标后必须向当地房地产行政主管部门进行备案。
（五）物业管理市场供求的监管
在物业管理市场发展的初级阶段，政府对物业管理市场供求关系的监管（更准确地表述应当是“调节”）的主要特征，是对市场供应和市场需求的双向激励，加大物业服务供给，有利于提高物业管理覆盖面，促进物业管理行业做大做强；刺激物业服务需求，有利于改善居民的居住水平和工作环境，实现国民财产的保值和增值。增加物业管理的有效需求，除了普及物业管理知识和尝试物业管理补贴以外，最重要的措施就是要推行住宅专项维修资金制度，《住宅专项维修资金管理办法》明确规定住宅专项维修资金的筹集、使用和管理办法，不仅确保了房屋共有部分的长期维修养护费用，而且降低了业主日常物业服务费用的支出，间接提高了业主日常物业服务的购买力。扩大物业管理的有效供给，除了通过整治老旧小区推行物业管理以外，我们还应积极探索保障性住房的物业管理模式，力争实现保障性住房物业管理的广覆盖。
（六）物业管理市场行为的监管
物业管理市场行为，在法律形式上直接表现为物业服务合同的签订、履行和终止，这就决定了政府对物业管理市场行为的监管，应当要着力于物业服务合同的监管。鉴于前期物业管理阶段的特殊性，我们不仅制定了《前期物业服务合同示范文本》，以指导建设单位和物业服务企业的前期物业管理的合同行为，而且确立了物业承接查验制度，《物业承接查验办法》对规范前期物业承接查验行为，明确相关主体的法律责任，解决开发遗留问题发挥了重要作用。此外，《物业管理企业财务管理规定》、《住宅室内装饰装修管理办法》等规范性文件，同样是政府相关部门规范物业管理市场行为的政策依据。
三、当前物业管理市场存在的主要问题
理想的市场状态永远只存在于经济学家的理论模型中，物业管理市场同样如此。由于体制和机制上深层次的原因，加上物业管理本身的特殊性，使得物业管理市场除了具有其他服务产品市场的共性问题之外，还暴露出一些独特的个性问题。沿袭上述市场构成要素分析的逻辑思路，笔者将当前物业管理市场存在的主要问题，概况为以下六大基本矛盾：
（一）企业推动的主动热情与业主自觉的被动冷漠的矛盾
一个成熟高效的市场必定建立在作为市场主体的卖方和买方的相对均衡和相互促动的基础之上，当前物业管理市场的主要弊端之一，便是缺乏买卖双方之间的均衡和互动。在政府的主导和带动之下，我国物业服务企业在主动推广和宣传物业管理方面表现出空前的热情，以深圳为例，目前以物业管理普及和宣传为主题的“物业管理周”活动已连续开展了五个年头，物业管理行业不仅有了行旗、行歌，甚至有了以物业管理为主题的电视连续剧……与此形成鲜明对比的是，卖方的积极和主动并没有得到买方的认可和响应，大多数业主对物业管理的自觉参与意识似乎有待唤醒，他们更多的是被动接受物业服务这种交易方式。业主的被动冷漠，直接导致物业管理买方主体的缺位和错位，并容易产生破坏物业管理市场良性运行的两种极端现象：一种是通常情况下，公共权利的淡漠和契约精神的缺失，业主因缺乏履约能力而无法对物业服务企业进行有效监督并放任其违约行为；另一种是特殊情况下，公共权利的滥用和维权功能的夸大，业主因不当行使解约权利而使物业服务合同成为一纸空文。均衡和互动的卖方和买房是支撑市场健康运行的左右足，缺乏业主自觉（右足）的物业管理市场，即使企业推动（左足）再强有力，也只能是“跛足的市场”。
（二）享受服务的公共性与履行义务的个体性的矛盾
作为物业管理市场客体的物业服务产品，属于准公共产品，具有非排他性，容易产生“搭便车”的问题。在物业管理市场中，享受物业服务产品的是物业管理区域内的全体业主，而交费义务则是由单个业主个别履行的，物业服务企业无法因为个别业主不履行交费义务而阻止其享受公共性服务，当不履行义务（不交费）的业主能够享受与履行义务（交费）业主同样的服务的时候，人们基于自利本性自然倾向于“搭便车”。由物业服务产品的排他性导致的物业服务消费“搭便车”现象，使得物业服务企业无法像一对一的商品买卖那样将不履行交费义务的业主排斥在消费群体之外，产生了物业管理收费难的问题。长期以来，普通居住物业收费率偏低现象的普遍存在，使得大量物业服务企业因无法实现合理的价值补偿出现亏损，部分物业服务企业甚至因此降低服务质量，进而导致更多业主拒交费用的恶性循环。收费难这一物业服务行业困境，直接制约着物业管理市场的良性发展。
（三）服务成本刚性增长与服务价格缺乏弹性的矛盾
价格机制问题是当前物业管理市场面临的最核心、最根本、最紧迫的问题。以北京为例，一方面， CPI指数平均每年增幅为3-5%,最低工资标准每年涨幅为10%，物业管理生产要素价格的上涨推动了物业服务成本逐年递增；另一方面，从1996年至今，北京房价上涨了5-8倍，而绝大多数居住物业的物业服务收费标准并没有改变，有的小区甚至不升反降。物业管理市场中，服务成本刚性增长与服务价格缺乏弹性的矛盾之所以长期存在而且日益凸显，其主要原因有二：一是由于物业服务合同具有长期性和持续性的特点，加上业主团体不成熟导致的买方决策的艰难，造成价格的反应迟钝，物业服务价格不能根据市场供求变化及时作出调整；二是由于各级政府在物业管理问题上，过多关注民生和社会稳定的因素，普遍实行保守的价格管控，片面扩大政府调节价的适用范围，有的甚至实行变相的政府定价。近几年，物业服务价格机制存在的矛盾日益突出，在收费标准无法提高的同时，物业服务成本上升和物业服务收费率下降的结果，是行业平均利润率的不断下降和亏损面的不断增大，面对入不敷出的物业项目，有的企业选择了“弃管”，有的企业不惜侵占业主的公共利益以求生存。
（四）充分开放的市场竞争与显失公平的市场力量的矛盾
为便于分析研究，我们可以参照房地产行业的做法，以不同时期的物业服务合同为依据，将物业服务市场分为一级市场和二级市场，以前期物业服务合同为交易依据的市场称为一级市场，以物业服务合同为交易依据的市场称为二级市场。在物业管理二级市场上，虽然物业管理行业实行了市场准入制度，但是现行规定中各资质等级物业服务企业的条件偏低，加上物业管理师制度尚处于起步阶段，相关主管部门执法不严等因素，我国物业管理行业的准入壁垒相对较低，市场开放程度较为充分，产业集中程度较低。按照2008年的统计数据，虽然物业管理行业当年总产值超过2000亿元，管理总面积超过125亿平方米，但由于物业服务企业数量高达58000多家，平均每个企业的管理面积仅为21万平方米，平均产值仅345万元。除少数与大型的开发建设企业关联的物业服务企业规模实力较强以外，绝大多数物业服务企业均属于中小型企业。与此同时，在物业管理的一级市场，由于开发建设单位的优势地位和市场主体之间的信息不对称，造成买卖双方力量的严重失衡，进而产生非竞争性市场失灵的现象：在前期物业服务合同的缔约阶段，一些物业服务企业只能接受建设单位的先决条件，不能自主定价和要约；在前期物业管理服务合同的履约阶段，一些物业服务企业即使经营亏损，也仍然可以依靠建设单位的补贴正常运转。
（五）优质服务的有限供应与日益增长的服务需求的矛盾
由于我国物业管理尚处于初级阶段，劳动密集型的行业特征较为显著，物业管理服务投资少、见效快，简单的保洁、绿化、保安和维修工作对劳动力素质要求不高，较低的行业进入门槛使得许多企业纷纷加入物业管理行业，造成低端服务的过度供给，一些地方甚至出现竞相压价的恶性竞争。与此同时，高品质的物业服务供应却十分有限，优秀的品牌企业供不应求。应当引起关注的是，随着人们生活水平的提高和财产观念的增强，许多业主对物业管理的需求已经不再停留在简单的方便和实惠，更多的是追求享受和尊重，许多业主理解物业管理不再停留在生活消费的层面，更多的是从挖掘和提升物业资产价值高度认识物业管理。如何不断加大优质物业服务的供应以满足客户日益增长的需求？是今后我国物业管理市场长期面临的一个问题。
（六）专业分工的快速发展与要素市场的相对滞后的矛盾
专业分工日益精细是社会经济发展和进步的标志，与目前集专业管理和实务操作于一身的统包统揽型的商业模式不同，未来物业管理行业的发展方向是物业服务集成商模式，物业服务企业的专业能力应体现在对物业服务生产要素的选择、配置和集合上。当前物业服务要素市场发育的相对滞后，在一定程度制约了物业服务行业的专业化进程，具体表现在以下三个方面：一是劳动素质的差强人意，物业服务行业的核心竞争力是人力资源，经济实力和行业偏见成为高素质人才进入物业服务行业的障碍，人力资本无法形成并发挥作用；二是配套服务的市场混乱，保洁、保安、绿化、工程维护等物业服务行业的下游产业的专业化程度较低，质次价高的专项服务加大了物业服务企业采购成本和管理风险；三是垄断行业的风险转移，水、电、气、热等公共资源是物业服务产品的重要生产要素，在公用部门垄断优势尚存的情况下，代收费用和维修养护责任的转嫁势必增加物业管理行业的市场风险。
